Un trabajo del Centro de Estudios Fiscales (CEF), que sistematiza algunos de los principales desafíos ambientales que enfrenta Uruguay, propone lineamientos en materia de política tributaria y fiscal orientados a la protección del ambiente en el corto y mediano plazo.
Titulado «Instrumentos económicos orientados a proteger el ambiente: aportes para el diálogo» (*), el análisis del Centro de Estudios Fiscales abarca tópicos como calidad y cantidad de agua, otros desafíos ambientales vinculados al sector agropecuario, manejo de residuos sólidos domiciliarios, transporte y la generación de energía. He aquí la presentación y el resumen de las conclusiones.
De la Introducción
En línea con lo que sucede en otros países del mundo, Uruguay enfrenta desafíos ambientales cada vez más imperiosos en materia de calidad del agua, aire y manejo de los residuos, entre otros. ¿Cómo alcanzar el objetivo de proteger la calidad del ambiente al menor costo posible? Los instrumentos económicos y en particular los tributos ambientales o verdes, constituyen una herramienta atractiva, debido a su efectividad para incentivar conductas deseables en los agentes económicos.
Hasta el momento, con excepción de los impuestos a los combustibles, Uruguay no cuenta con tributos ambientales (impuestos, tasas o contribuciones especiales). Estos tributos son definidos por la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) como: “un impuesto cuya base impositiva es una unidad física que tiene un impacto negativo específico sobre el ambiente”.
Por otra parte, existen impuestos relacionados con el ambiente reconocidos por la OCDE como: “cualquier pago obligatorio, sin contrapartida, a la Administración Pública establecido sobre las bases gravables que se consideran de especial relevancia ambiental.” Asimismo, existen otras medidas de política fiscal y tributaria vinculadas al ambiente.
El objetivo del presente trabajo es, tomando como punto de partida una breve sistematización de algunos de los principales desafíos ambientales que enfrenta Uruguay, analizar la eficacia de la política tributaria y fiscal vigente para enfrentarlos y finalmente sugerir lineamientos de política en la materia orientadas a la protección ambiental en el corto y mediano plazo.
Recomendaciones de política fiscal
A continuación, se sintetizan las principales recomendaciones de política del estudio del CEF en cuanto a la utilización de instrumentos económicos, como un elemento relevante a considerar articuladamente con otras líneas de política.
- El principal problema ambiental identificado en relación a la calidad del agua es la elevada concentración de nutrientes en el agua superficial. El uso de fertilizantes constituye una de las principales fuentes de aportes de nutrientes a los cuerpos de agua. Con el fin de modificar el sistema tributario vigente de manera que sea más congruente con objetivos ambientales, se propone eliminar los beneficitos tributarios a los que pueden acceder los contribuyentes del IRAE e IMEBA en la adquisición de fertilizantes fosfatados así como las exoneraciones de IVA aplicables a la adquisición de fertilizantes y materias primas para la elaboración de productos fitosanitarios. Asimismo, se sugiere incorporar un impuesto específico a los fertilizantes para incentivar un uso más racional de los mismos previendo la posibilidad de devolución ante cumplimiento de planes de fertilización acompañados de buenas prácticas de manejo de suelos.
- Se sugiere reglamentar el canon del agua para contribuir a racionalizar el uso del agua bruta, lo que a su vez contribuiría a preservar su calidad. Sería deseable que dicho canon considerara la productividad marginal del agua y sea diferenciado por sector económico de acuerdo al valor económico marginal que aporta el agua en cada sector.
- Se sugiere la creación de un impuesto específico a los plaguicidas y sus sustancias activas con el fin de incentivar el uso y aplicación responsable de estos productos en virtud de que se constatan potenciales indicios de sobre-aplicación de plaguicidas. Dicho impuesto debiera considerar criterios de toxicidad en salud y riesgo o impacto ambiental y, a su vez, estar acompañado de otros mecanismos de promoción y adopción de manejo integrado de plagas.
- En materia de residuos sólidos domiciliarios, surge como prioridad viabilizar la implantación y funcionamiento de un sistema de recolección selectiva y clasificación de residuos que posibilite un funcionamiento más efectivo, mayor cobertura geográfica y mejores índices de recuperación. Para ello, el instrumento más idóneo sería una tarifa de reciclaje (recycling fee) que permita centralizar la recaudación para financiar el costo del sistema entre los envases vertidos al mercado de consumo final. No obstante, dicho instrumento presenta características que lo hacen incompatible con el régimen tributario uruguayo actual. Una alternativa sería pensar en un impuesto a los envases o productos envasados, y la creación en paralelo de un fondo que permita canalizar recursos desde rentas generales hacia un sistema de reciclaje para cubrir su costo neto (costos – ingresos por la venta de materiales a la industria de reciclaje).
- El esquema actual de tributos a los combustibles no parece contemplar las externalidades negativas que estos tienen a nivel ambiental. La carga impositiva de las naftas (de entre 70% – 84%, según el tipo) es significativamente mayor que la que recae sobre el gasoil (de entre 33% – 36%). No obstante, el gasoil posee un mayor contenido de carbono que las naftas y por ende un mayor impacto en el ambiente por litro consumido, a través de las emisiones GEI. En este sentido, se propone revisar el esquema impositivo sobre los combustibles derivados de petróleo de forma de que contemple en mayor medida las externalidades negativas sobre el ambiente. Con respecto al subsidio al transporte colectivo de pasajeros, se entiende necesario avanzar hacia un esquema que distribuya los recursos en base a los kilómetros recorridos en vez de a los litros consumidos.
- En lo que refiere a los beneficios específicos vinculados al ambiente en el marco de la ley de promoción de inversiones, se sugiere revisar el indicador de Producción más Limpia para direccionar estímulos a la inversión en tecnologías y prácticas productivas amigables con el ambiente hacia otras actividades que no sean proyectos de energías renovables, como el reciclado de productos y el uso eficiente del agua y suelo. Por ejemplo, se sugiere revisar la inclusión de las inversiones en creación de embalses dentro de este indicador, tomando en cuenta no sólo consideraciones de cantidad de agua sino también de calidad. Asimismo, al evaluar la permanencia de los incentivos fiscales existentes en materia de energías renovables es preciso tener en cuenta que en los últimos años se ha generado un excedente de electricidad que ha sido necesario comercializar con los países vecinos. No obstante, en el mediano plazo es esperable que se observe un crecimiento de la demanda de electricidad a nivel nacional.
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(*) Desde: https://cef.org.uy/instrumentos-economicos-orientados-proteger-ambiente-aportes-dialogo-2/ se puede obtener este informe completo y las presentaciones de los talleres preliminares, en particular la titulada «Desafíos ambientales relacionados al agua y al sector agropecuario: análisis y sugerencias de política fiscal».
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